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    教師流動促進學校均衡發展
    【摘要】:

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    圖1?實施教師流動政策面臨的主要制度性困難??
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    圖2?校長優先派遣交流教師的類型

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    ? ??教育大計,教師為本。有好的教師,才會有好的教育。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確把均衡發展作為義務教育的戰略任務,要求切實縮小校際差距,均衡配置教師等資源,實現縣(區)域內教師交流,推進義務教育學校標準化建設。各地紛紛采取各種形式制度化推進學校間教師流動,作為縣(區)域內促進義務教育均衡發展的一項重要舉措。

    ? ? 為了解校長對教師正向流動狀況及其效果的評價,調研組在全國24個省(自治區、直轄市)的168個縣(市、區)按比例抽取11867名校長進行問卷調查,其中城鎮校長占23.27%、農村校長占76.73%,校長平均教齡為25年,擔任校長職務的平均時間為6.3年。經過問卷處理,調查主要結果如下。

    ? ??對縮小校際差距意義重大

    ? ??八成多的校長認為該政策對本區義務教育均衡發展有正向效應;近八成的校長認為本政策有助于提高教師的工作積極性

    ? ? 從教師流動帶來的均衡效應看,86.74%的校長認為該項政策有助于促進本縣區教育均衡發展;85.40%的校長認為該項政策有助于優化教師資源配置;82.11%的校長認為有助于提高整個縣區教師整體教學水平;80.34%的校長認為有助于提高本縣區教育的整體質量;78.24%的校長認為有助于提高教師工作的積極性;66.63%的校長認為有助于加強教師管理。

    ? ? 相比而言,農村校長更認可該項政策,認為學校在城鄉學校教師流動中能夠受益,能夠提高本校教學水平,提高教師工作積極性。

    ?? ?為學校增添生機和活力

    ? ??九成校長認為教師流動政策能夠解決部分學科教師不足問題;八成校長認為該政策有助于提高教師的教學水平并緩解教師職業倦怠感

    ? ? 本次調查發現,校長們比較肯定教師交流政策的正向效應,農村校長持肯定態度的比例普遍高于城市校長。91.24%的校長肯定教師流動政策能夠解決部分學科教師不足的問題;81.52%的校長認為有助于提高學校教師的教學水平;80.07%的校長認為有助于緩解教師職業倦怠感;分別有53.81%的校長認為有助于提高學校聲譽;42.56%的校長認為有助于提高學生的積極性。

    ?? ?不一定都會產生正向效應

    ? ??七成校長認為流入教師可能不是學校需要的;五成校長認為難以滿足交流進來的教師的需求

    ? ? 有不少校長對教師流動政策對本校工作的作用持否定態度,中部、農村地區校長持此觀點的比例較高。72.7%的校長認為流入教師不是學校需要的;52.82%的校長認為很難滿足交流進來的教師的所謂需求;40.36%的校長認為交流來的教師不好管理;36.18%的校長認為教師交流不利于教師隊伍的穩定性;22.9%的校長認為教師交流擾亂正常教學活動。分地區看,57.14%、54.86%的中部、農村校長認為該項政策滿足交流進來的教師的需求很困難,比東部、城市校長高7.26%、8.79%;44.59%、41.57%的中部、農村校長認為交流來的教師不好管理,比西部、城市校長高8.44%、5.2%;38.31%、36.92%的中部、農村校長認為該項政策不利于教師隊伍的穩定,比東部、城市校長高9.37%、3.16%。

    ? ? 政策執行面臨制度性障礙

    ? ? 八成多校長認為教師聘任制、職稱聘任制是實施教師流動政策面臨的主要制度性困難

    ? ? 日本、韓國教師都是公務員,統一歸政府管理,流動起來沒有多大障礙。而我國義務教育教師崗位是由教育行政部門或學校根據教育教學需要設置的,學校通過與教師簽訂聘任合同聘請教師,這種聘任制決定教師學校單位歸屬性很強,有礙于教師在學校之間流動。因此,在調查中可以看出,對于教師流動政策面臨的主要障礙,較多校長認為是教師聘任制和職稱聘任制,分別有47.83%、39.26%的校長選擇該項;有33.60%的校長認為是交流配套經費制度未建立或者不健全,農村校長選擇此項的居多;34.20%的校長認為是教師績效評價制度迫使校長爭奪優秀教師資源,城鎮校長選擇此項居多;選擇戶籍制度的校長比例最少,僅為3.02%。(見圖1)

    ? ??受制于學校發展差距

    ? ??五成多校長將學校間辦學條件差距和教師發展機會差距看作阻礙教師流動政策實施難的主要因素

    ? ? 由于不同學校建校歷史、所處地理環境、經費投入等因素影響,區域內學校之間辦學條件、學生來源、教師收入和教師發展機會等存在一定差距,這些因素將會阻礙教師流動政策的貫徹落實。

    ? ? 在諸多因素中,校長認為校際辦學條件差距和教師發展差距是本地阻礙教師流動政策貫徹落實的主要因素。其中,70.31%的校長選擇校際辦學條件差距,中西部、農村地區校長選此項的較多;48.81%的校長選擇校際教師發展機會的差距,東部、城市地區校長選此項的較多。除此之外,還有34.08%的校長認為是學校所在社區環境的差距;21.61%的校長認為是校際生源的差異;20.7%的校長認為是校際教師工資以外收入差距。認為優質學校師資將被削弱的校長最少,僅有11.09%的校長將其列為影響因素。

    ? ??優先選擇中上水平教師進行流動

    ? ??五成校長優先選擇教學能力強的教師或根據個人需求進行交流;僅一成校長優先派不勝任本校教學的教師進行交流

    ? ? 在調查中發現,學校迫于流動指標壓力,執行教師交流政策敷衍了事,“輪差不輪好,流下不流上,換人不交心”。優秀、特級教師不參加交流,好學校不參加交流;流入地學校既不接受業績落后的教師參加交流,也不接受質量落后學校的教師參加交流;即使交流進來的教師,教學技能和管理能力也較差。調查發現,25.17%的校長優先選擇教學能力強的教師進行交流,其中農村校長比城市校長高9.88%;24.96%的校長根據個人需求進行交流,其中城市校長比農村校長高8.54%;17.42%的校長根據流入學校需要派出教師,其中城市校長比農村校長高4.81%;11.23%的校長優先派不勝任本校教學的教師進行交流,其中農村校長比城市校長高6.52%;11.55%的校長優先派超編學科教師進行交流;2.53%的校長優先選擇不適應人際關系的教師進行交流;有2.64%和1.58%的校長選擇新畢業教師和準備晉升的教師進行交流。(見圖2)

    ? ??校長對農村教師進城持不同看法

    ? ??六成校長對農村教師招考進城持支持態度,主張要給農村優秀教師發展機會

    ? ? 目前我國整個教師隊伍存在的突出問題是,由于前幾年農村民辦教師轉正,以及適齡兒童入學高峰已過,導致農村教師嚴重超編。而在城區,隨著城市化進程的加快,大量農村人口進城務工,城區學校快速擴張,又導致城區教師嚴重不足。所以有些區縣通過農村教師招考的方式使其進城,以促進城鄉教師結構的合理配置。校長們對農村教師進城如何看待呢?從調查分析中可以看出,63.48%的校長對農村教師招考進城持支持態度,支持的原因主要是應給農村優秀教師發展的機會;35.12%的校長持反對態度,反對的主要原因是當前農村學校缺乏優秀師資。他們認為,如果大批農村教師被招進城,師資力量原本薄弱的學校就會進一步“塌陷”。

    ? ? 流動規模應當適度

    ?? ?七成多校長認為應當建立全體教師和校長流動制度

    ? ? 從教師流動規模看,有的地區嘗試實施大規模流動,即全體學校教師輪崗交流。但較多人不看好這種做法,認為大規模教師流動會影響學校的正常教學秩序。就目前現狀而言,更多地區實施小規模教師流動。本調查顯示,77.89%的校長認為教師流動不應當僅局限于小部分教師,其中,同意建立全體教師流動制度的校長占58.15%;完全同意建立全體教師流動制度的校長占17.87%;76.02%和74.88%的校長認為應當建立全體教師流動制度和全體校長流動制度,其中,同意建立全體校長流動制度的校長占60.38%,完全同意建立全體校長流動制度的校長占14.5%。

    ? ??需要淡化“單位人”身份

    ? ??不到一半的校長同意教師交流時人事關系與原校分離

    ? ? 教師流動要深化改革教育人事管理制度,淡化教師身份管理與教師校籍,強化教師區域管理,使教師的流動不受所屬學校的限制。多數地區教師流動人事關系不離開原校,也有的地區嘗試把流出教師的人事關系徹底調到流入學校。

    ? ? 調查發現,44.61%的校長同意教師交流時人事關系離開原校,東部地區同意的比例高于西部地區,城市校長同意的比例高于農村校長。其中,城市校長同意教師交流時人事關系離開原校的比例占46.69%,農村校長占43.98%;東部地區校長同意教師交流時人事關系離開原校的比例占49.05%;中、西部地區校長同意的比例分別占40.01%、43.98%。

    ? ??需要明確流動年限

    ? ??校長認為教師交流出去的合理期限應為2至4年;西部地區校長認為教師交流出去的合理期限明顯高于中、東部地區

    ? ? 江蘇省規定教師在同所學校任職不能超過6年,引起了不少爭議。本調查發現,如果采取人事關系留原校的方式,校長認為教師交流出去的合理期限為1.89年到3.64年;如果人事關系隨人走,校長認為教師交流出去的最低合理期限為3.31年到6.32年。如果實施校長流動,校長認為校長在一所學校的平均合理任期為3.76年到6.84年。城鄉校長和不同地區校長對該問題看法有顯著差異。農村校長認為教師交流出去的合理期限高于城市校長,西部地區校長認為教師交流出去的合理期限明顯高于東、中部地區。

    ? ??流動成本應當合理分擔

    ? ??兩成多學校的教師流入有成本;五成學校流入教師的經濟成本主要由區縣承擔

    ? ? 教師無論是自然流動還是非自然流動,從他離職開始到替換結束的整個過程中,會產生各種貨幣性或非貨幣性支出,即形成教師流動成本,比如交通費、住宿費和津貼補貼等。調查發現,73.83%的學校校長表明教師流入沒有成本,25.81%的校長表明有流入成本。負擔有流入成本的教師平均一年比本校普通教師多支出3105元。教師流入城市學校的成本較高,每名教師流入城市學校多支出4985元,流入農村學校多支出2601元。由區縣承擔流動教師經濟成本的占37.94%;區縣和學校共同承擔的占10.34%;由流入學校承擔的占18.95%;由流入學校和其他群體共同承擔的占7.25%;由流出學校承擔的占11.55%;由教師自己承擔的占9.78%;由學區單獨或合作承擔的最少,僅占4.2%。

    ? ??應當優先保證學科均衡

    ? ??九成校長認為學校有科目缺少教師,心理、音樂和美術教師缺編嚴重

    ? ? 教師超缺編問題長期存在,缺編主要集中在音、體、美科目,超編主要集中在語文、數學等學科。如北京市中小學體育教師缺編比例在15%至20%。本項調查顯示,91.56%的學校表示有科目缺少教師,17%的學校表示有科目存在超編教師。缺編科目中心理健康教師缺編最為嚴重,63.5%的學校缺乏心理健康教師,63.17%的學校音樂科目缺編,58.64%的學校美術科目缺編,45.93%的學校信息技術科目缺編,45.65%的學校體育與健康科目缺編,化學科目缺編學校最少,為5.26%。農村學校缺編比例最高,95.95%的農村學校教師缺編,城區學校這一比例為81.92%。

    ? ? 83%的校長表示學校不超編。超編學校比例最高的前三個科目為語文、數學、外語,分別為8.68%,7.63%,3.99%。城區學校超編比例較高,為24.65%;農村學校超編比例最低,為10.2%。教師超編比例最高的是獨立初中,為38.39%;城鎮學校超編比例較高,為48.76%;教學質量水平較低的學校超編比例較高,為41.46%;東部和西部地區學校超編比例較高,分別為18.96%和18.32%,中部地區學校超編比例相對較低,為13.85%。

    ? ??建議:因地制宜探索建立教師流動機制

    ? ? 由以上調查可見,我國義務教育均衡發展的階段性特征十分明顯:第一階段重點是實現辦學條件均衡,在硬件方面達到基本均衡;第二階段的重點是實現師資配置基本均衡;第三階段重點是辦好每一所學校,教好每一個學生,使家長對家門口的學校滿意。

    ??造成校際差距的關鍵是內涵,導致家長擇校的根本是教師,只有優質師資均衡了,義務教育才能達到真正均衡。由政府和學校推動的教師流動是當下促進義務教育均衡發展的關鍵環節,有的地方通過變動人事關系的方式讓教師進行校際流動,有的通過集團化、結對幫扶等不變動人事關系的方式讓教師在校際間交流。教師流動絕不是簡單的一刀切,而是要讓適合的教師流動到適合的崗位,最終目的都是要不斷擴大優質教育資源,讓好的學校越來越多,讓離每個家庭更近的學校質量越來越好、好老師越來越多,從而從根本上緩解師資不均衡導致的擇校難題。

    ? ? 需要因地制宜探索建立教師流動機制。通過調查可以看出,當前教師流動的工作重點是支持薄弱學校,工作難點是流向農村學校,工作障礙是提高工作生活待遇,流動對象優先中上水平教師,流動形式是城鄉互動、多元交流,流動規模每年在10%—20%,教師流動要達到共同提高的目的,不能削峰填谷。

    ? ? 教師流動制不可能單兵突進,要真正發揮積極作用,必須同步建立一整套配套政策,構建起輪崗流動的長效機制,把“單位人”變成“系統人”,把各項待遇區域內統一化,把流動目標清晰化,明確必須交流、可以交流、暫不交流的范圍,通過骨干交流、自愿交流、市場交流、對口交流等多輪工作程序,最大范圍兼顧老師和學校的多樣訴求,對積極參加區內輪崗交流,并在輪崗交流期間工作突出、成績顯著的教師,在業務進修、評先評優、晉升提拔等方面,在同等條件下優先考慮,這樣才可能讓流動渠道暢通,讓教師樂于流動,才能讓美好的愿景實現。

    ? ? 本調查得到中國教育科學研究院基本科研業務費專項基金課題資助;課題由劉芳主持,武向榮執筆,曾天山修改。

    ? ? 感謝全國24個省(自治區、直轄市)的168個縣(市、區)教育行政部門及中小學校的大力支持和積極參與。

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    圖1?實施教師流動政策面臨的主要制度性困難??
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    圖2?校長優先派遣交流教師的類型

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    ? ??教育大計,教師為本。有好的教師,才會有好的教育。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確把均衡發展作為義務教育的戰略任務,要求切實縮小校際差距,均衡配置教師等資源,實現縣(區)域內教師交流,推進義務教育學校標準化建設。各地紛紛采取各種形式制度化推進學校間教師流動,作為縣(區)域內促進義務教育均衡發展的一項重要舉措。

    ? ? 為了解校長對教師正向流動狀況及其效果的評價,調研組在全國24個省(自治區、直轄市)的168個縣(市、區)按比例抽取11867名校長進行問卷調查,其中城鎮校長占23.27%、農村校長占76.73%,校長平均教齡為25年,擔任校長職務的平均時間為6.3年。經過問卷處理,調查主要結果如下。

    ? ??對縮小校際差距意義重大

    ? ??八成多的校長認為該政策對本區義務教育均衡發展有正向效應;近八成的校長認為本政策有助于提高教師的工作積極性

    ? ? 從教師流動帶來的均衡效應看,86.74%的校長認為該項政策有助于促進本縣區教育均衡發展;85.40%的校長認為該項政策有助于優化教師資源配置;82.11%的校長認為有助于提高整個縣區教師整體教學水平;80.34%的校長認為有助于提高本縣區教育的整體質量;78.24%的校長認為有助于提高教師工作的積極性;66.63%的校長認為有助于加強教師管理。

    ? ? 相比而言,農村校長更認可該項政策,認為學校在城鄉學校教師流動中能夠受益,能夠提高本校教學水平,提高教師工作積極性。

    ?? ?為學校增添生機和活力

    ? ??九成校長認為教師流動政策能夠解決部分學科教師不足問題;八成校長認為該政策有助于提高教師的教學水平并緩解教師職業倦怠感

    ? ? 本次調查發現,校長們比較肯定教師交流政策的正向效應,農村校長持肯定態度的比例普遍高于城市校長。91.24%的校長肯定教師流動政策能夠解決部分學科教師不足的問題;81.52%的校長認為有助于提高學校教師的教學水平;80.07%的校長認為有助于緩解教師職業倦怠感;分別有53.81%的校長認為有助于提高學校聲譽;42.56%的校長認為有助于提高學生的積極性。

    ?? ?不一定都會產生正向效應

    ? ??七成校長認為流入教師可能不是學校需要的;五成校長認為難以滿足交流進來的教師的需求

    ? ? 有不少校長對教師流動政策對本校工作的作用持否定態度,中部、農村地區校長持此觀點的比例較高。72.7%的校長認為流入教師不是學校需要的;52.82%的校長認為很難滿足交流進來的教師的所謂需求;40.36%的校長認為交流來的教師不好管理;36.18%的校長認為教師交流不利于教師隊伍的穩定性;22.9%的校長認為教師交流擾亂正常教學活動。分地區看,57.14%、54.86%的中部、農村校長認為該項政策滿足交流進來的教師的需求很困難,比東部、城市校長高7.26%、8.79%;44.59%、41.57%的中部、農村校長認為交流來的教師不好管理,比西部、城市校長高8.44%、5.2%;38.31%、36.92%的中部、農村校長認為該項政策不利于教師隊伍的穩定,比東部、城市校長高9.37%、3.16%。

    ? ??政策執行面臨制度性障礙

    ? ??八成多校長認為教師聘任制、職稱聘任制是實施教師流動政策面臨的主要制度性困難

    ? ? 日本、韓國教師都是公務員,統一歸政府管理,流動起來沒有多大障礙。而我國義務教育教師崗位是由教育行政部門或學校根據教育教學需要設置的,學校通過與教師簽訂聘任合同聘請教師,這種聘任制決定教師學校單位歸屬性很強,有礙于教師在學校之間流動。因此,在調查中可以看出,對于教師流動政策面臨的主要障礙,較多校長認為是教師聘任制和職稱聘任制,分別有47.83%、39.26%的校長選擇該項;有33.60%的校長認為是交流配套經費制度未建立或者不健全,農村校長選擇此項的居多;34.20%的校長認為是教師績效評價制度迫使校長爭奪優秀教師資源,城鎮校長選擇此項居多;選擇戶籍制度的校長比例最少,僅為3.02%。(見圖1)

    ? ??受制于學校發展差距

    ? ??五成多校長將學校間辦學條件差距和教師發展機會差距看作阻礙教師流動政策實施難的主要因素

    ? ? 由于不同學校建校歷史、所處地理環境、經費投入等因素影響,區域內學校之間辦學條件、學生來源、教師收入和教師發展機會等存在一定差距,這些因素將會阻礙教師流動政策的貫徹落實。

    ? ? 在諸多因素中,校長認為校際辦學條件差距和教師發展差距是本地阻礙教師流動政策貫徹落實的主要因素。其中,70.31%的校長選擇校際辦學條件差距,中西部、農村地區校長選此項的較多;48.81%的校長選擇校際教師發展機會的差距,東部、城市地區校長選此項的較多。除此之外,還有34.08%的校長認為是學校所在社區環境的差距;21.61%的校長認為是校際生源的差異;20.7%的校長認為是校際教師工資以外收入差距。認為優質學校師資將被削弱的校長最少,僅有11.09%的校長將其列為影響因素。

    ? ??優先選擇中上水平教師進行流動

    ? ??五成校長優先選擇教學能力強的教師或根據個人需求進行交流;僅一成校長優先派不勝任本校教學的教師進行交流

    ? ? 在調查中發現,學校迫于流動指標壓力,執行教師交流政策敷衍了事,“輪差不輪好,流下不流上,換人不交心”。優秀、特級教師不參加交流,好學校不參加交流;流入地學校既不接受業績落后的教師參加交流,也不接受質量落后學校的教師參加交流;即使交流進來的教師,教學技能和管理能力也較差。調查發現,25.17%的校長優先選擇教學能力強的教師進行交流,其中農村校長比城市校長高9.88%;24.96%的校長根據個人需求進行交流,其中城市校長比農村校長高8.54%;17.42%的校長根據流入學校需要派出教師,其中城市校長比農村校長高4.81%;11.23%的校長優先派不勝任本校教學的教師進行交流,其中農村校長比城市校長高6.52%;11.55%的校長優先派超編學科教師進行交流;2.53%的校長優先選擇不適應人際關系的教師進行交流;有2.64%和1.58%的校長選擇新畢業教師和準備晉升的教師進行交流。(見圖2)

    ? ? 校長對農村教師進城持不同看法

    ? ??六成校長對農村教師招考進城持支持態度,主張要給農村優秀教師發展機會

    ? ? 目前我國整個教師隊伍存在的突出問題是,由于前幾年農村民辦教師轉正,以及適齡兒童入學高峰已過,導致農村教師嚴重超編。而在城區,隨著城市化進程的加快,大量農村人口進城務工,城區學校快速擴張,又導致城區教師嚴重不足。所以有些區縣通過農村教師招考的方式使其進城,以促進城鄉教師結構的合理配置。校長們對農村教師進城如何看待呢?從調查分析中可以看出,63.48%的校長對農村教師招考進城持支持態度,支持的原因主要是應給農村優秀教師發展的機會;35.12%的校長持反對態度,反對的主要原因是當前農村學校缺乏優秀師資。他們認為,如果大批農村教師被招進城,師資力量原本薄弱的學校就會進一步“塌陷”。

    ? ? 流動規模應當適度

    ?? ?七成多校長認為應當建立全體教師和校長流動制度

    ? ? 從教師流動規模看,有的地區嘗試實施大規模流動,即全體學校教師輪崗交流。但較多人不看好這種做法,認為大規模教師流動會影響學校的正常教學秩序。就目前現狀而言,更多地區實施小規模教師流動。本調查顯示,77.89%的校長認為教師流動不應當僅局限于小部分教師,其中,同意建立全體教師流動制度的校長占58.15%;完全同意建立全體教師流動制度的校長占17.87%;76.02%和74.88%的校長認為應當建立全體教師流動制度和全體校長流動制度,其中,同意建立全體校長流動制度的校長占60.38%,完全同意建立全體校長流動制度的校長占14.5%。

    ? ??需要淡化“單位人”身份

    ? ??不到一半的校長同意教師交流時人事關系與原校分離

    ? ? 教師流動要深化改革教育人事管理制度,淡化教師身份管理與教師校籍,強化教師區域管理,使教師的流動不受所屬學校的限制。多數地區教師流動人事關系不離開原校,也有的地區嘗試把流出教師的人事關系徹底調到流入學校。

    ? ? 調查發現,44.61%的校長同意教師交流時人事關系離開原校,東部地區同意的比例高于西部地區,城市校長同意的比例高于農村校長。其中,城市校長同意教師交流時人事關系離開原校的比例占46.69%,農村校長占43.98%;東部地區校長同意教師交流時人事關系離開原校的比例占49.05%;中、西部地區校長同意的比例分別占40.01%、43.98%。

    ? ??需要明確流動年限

    ? ??校長認為教師交流出去的合理期限應為2至4年;西部地區校長認為教師交流出去的合理期限明顯高于中、東部地區

    ? ? 江蘇省規定教師在同所學校任職不能超過6年,引起了不少爭議。本調查發現,如果采取人事關系留原校的方式,校長認為教師交流出去的合理期限為1.89年到3.64年;如果人事關系隨人走,校長認為教師交流出去的最低合理期限為3.31年到6.32年。如果實施校長流動,校長認為校長在一所學校的平均合理任期為3.76年到6.84年。城鄉校長和不同地區校長對該問題看法有顯著差異。農村校長認為教師交流出去的合理期限高于城市校長,西部地區校長認為教師交流出去的合理期限明顯高于東、中部地區。

    ? ??流動成本應當合理分擔

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